Fentanilo: posibles títulos jurídicos de una intervención militar de EE.UU.

Esta publicación analiza los posibles fundamentos jurídicos de una intervención militar de EE.UU. contra los cárteles de droga en México, a raíz de las declaraciones republicanas por la crisis del fentanilo.

A raíz de la crisis sanitaria actual que sufre Estados Unidos de América (EE.UU.) por el fentanilo, hemos podido observar cómo varios representantes norteamericanos abogan por una intervención militar en los Estados Unidos Mexicanos (México) para atacar a los cárteles que operan en su territorio. Esto ha llegado hasta el punto de presentar una Resolución de Autorización para el uso de la fuerza militar en la Cámara de Representantes del Congreso de los EE.UU.^[1]. Como da cuenta Brain Finucane^[2], lo que en un inicio fue una idea peregrina del expresidente Donald Trump^[3], a medida que la crisis del fentanilo se ha ido agravando, se ha convertido en una tesis representativa del Partido Republicano.

En un contexto en el que no es descartable que el expresidente Trump pueda volver a ganar las elecciones presidenciales de EE.UU.^[4], resulta oportuno abordar la cuestión de la intervención militar contra los cárteles desde la perspectiva del derecho internacional. Así, atendiendo a la práctica norteamericana relativa a las operaciones militares contra actores no estatales, como proxies iraníes o grupos terroristas, en las próximas líneas se expondrán las principales justificaciones jurídicas a las que podría recurrir EE.UU. para atacar a los cárteles mexicanos.

La autorización del uso de la fuerza del Consejo de Seguridad

El primer fundamento jurídico posible para llevar a cabo una intervención militar sería una resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas; este es, de largo, el escenario menos probable. Como es bien conocido, la Carta de las Naciones Unidas delega en el Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y seguridad internacionales y, para ello, le dota de la capacidad de establecer medidas no militares, como la imposición de sanciones inteligentes a grupos e individuos o la creación de tribunales internacionales ad hoc, así como de medidas de carácter militar, como la autorización del uso de la fuerza. La actitud pasiva del Consejo de Seguridad a la hora de autorizar la fuerza nos posiciona en contra de la viabilidad de este escenario, incluso ante el supuesto uso de la fuerza limitado, como se estableció en la Resolución 2292 (2016) para tratar de garantizar el embargo de armas impuesto a Libia. Como se desprende de la resolución, dadas las “circunstancias excepcionales y específicas” derivadas de la amenaza de proliferación de armas y municiones en Libia, autorizó a que los Estados miembros, tras consultar con el Gobierno libio, pudieran inspeccionar “sin demoras, en alta mar frente a las costas de Libia” los buques que se dirijan o partan de dicho país sobre los que pudieran existir sospechas razonables de transportar armas prohibidas por el embargo establecido por el propio Consejo de Seguridad. A tal fin, si bien primero debían solicitar de buena fe el consentimiento del Estado pabellón del buque para llevar a cabo la inspección, el órgano de Naciones Unidas autorizó a hacer uso de la fuerza “acorde con las circunstancias específicas” del caso, respetando siempre el Derecho Internacional Humanitario^[6]. 

En este sentido, al contrario que otros Estados, como Turquía en sus justificaciones para intervenir en Siria con el fin de atacar a grupos kurdos que califica de terroristas^[7], EE.UU. no se ha amparado en resoluciones del Consejo de Seguridad para fundamentar sus intervenciones militares, a excepción de los casos sui generis de las Resoluciones 1368 (2001) y 2249 (2015). Como es bien conocido, ambos textos contenían referencias que, según parte de la doctrina en la que no nos incluimos, reconocían o legitimaban la invocación de la legítima defensa en contra de grupos terroristas.

La legítima defensa contra actores no estatales

Así pues, descartada la posibilidad de que EE.UU. alegue una autorización del uso de la fuerza por parte del Consejo de Seguridad, nos podríamos encontrar con que recurra a la excepción que prohíbe la amenaza o uso de la fuerza. Como es bien sabido, desde el 11 de septiembre de 2001, el país ha hecho un uso intensivo del derecho a la legítima defensa contra actores no estatales; en los últimos tiempos aplicando también la doctrina unwilling or unable.

Según la concepción estadounidense, ante la amenaza de un ataque armado por parte de un actor no estatal, podría llevarse a cabo una operación militar si el gobierno donde se encuentra el actor no quiere o no puede combatirle^[8]. Esta operación se extendería en el tiempo hasta que dicho grupo sea virtualmente destruido^[9]. La alegación de este derecho estatal, en el presente caso, presentaría varios problemas.

En lo que respecta al ataque armado como prerrequisito para la activación de la legítima defensa, en los últimos tiempos EE.UU. ha rebajado el umbral para calificar un uso de la fuerza como un ataque armado -por ejemplo, con los ataques de milicias chiíes iraquíes patrocinadas por Irán a bases norteamericanas-. No obstante, lo cierto es que no tenemos conocimiento alguno de que los cárteles hayan realizado acciones armadas en el territorio de EE.UU.; de hecho, la violencia que ejercen se circunscribe a México.

Asimismo, aunque pudiera imputárseles la responsabilidad de la crisis sanitaria estadounidense por el tráfico de fentanilo, esto no constituiría un uso de la fuerza en el sentido establecido por la Carta de Naciones Unidas, sino una vulneración de las obligaciones internacionales del Estado mexicano, algunas de ellas contraídas con EE.UU. en sus acuerdos bilaterales.

Además de estas cuestiones, si atendemos a la vinculación estatal exigida para atribuir la responsabilidad del ataque armado del actor no estatal a un Estado, debemos tener presente que EE.UU. promueve una interpretación minoritaria de este derecho. Como manifestó su representante en la reunión del Consejo de Seguridad, promovida por México y realizada bajo la fórmula Arria y destinada a debatir precisamente sobre la legítima defensa contra actores no estatales y cuestiones relativas a la comunicación de las alegaciones del artículo 51, solo 19 Estados han aplicado o defendido el derecho a la legítima defensa contra actores no estatales^[10].

Con el fin de solventar la violación de la integridad territorial y soberanía que implicaría la acción en legítima defensa para el Estado en el que se encuentra el actor no estatal que realiza el ataque armado, EE.UU. ha impulsado la doctrina unwilling or unable^[11]. Esta doctrina, aún más minoritaria que la reinterpretación de la legítima defensa, se fundamentaría en el incumplimiento de las obligaciones internacionales por parte del Estado en el que se encuentra el grupo, destinadas a impedir que el territorio del Estado se utilice para dañar a otros. Como hemos sostenido en otras ocasiones^[12], esta doctrina no tiene fundamento jurídico alguno.

Más allá de los debates sobre la aplicabilidad del derecho a la legítima defensa contra actores no estatales, en ningún caso se cumpliría la condición sine qua non del ataque armado.

La intervención por invitación

Descartada la aplicabilidad de la legítima defensa, la última de las justificaciones jurídicas a las que EE.UU. podría recurrir es a la intervención por invitación. Esto implica la alegación de la existencia de un acuerdo de asistencia militar entre EE.UU. y México por el cual se permitiría al ejército norteamericano realizar acciones militares que se circunscribirían a lo acordado por las partes.

El argumento más evidente para oponerse a esta posibilidad es el rechazo del propio presidente de México, Andrés Manuel López Obrador. A colación de la propuesta de resolución presentada por algunos representantes del Partido Republicano, López Obrador rechazó estas declaraciones, afirmando que “no vamos a permitir que intervenga ningún gobierno extranjero y, mucho menos, que intervengan fuerzas armadas de un gobierno extranjero en nuestro territorio”^[13].

La relevancia de estas declaraciones estriba en que, en el caso hipotético de que existiera alguna disposición ambigua en los tratados bilaterales de cooperación que pudiera ser interpretada en el sentido de permitir una intervención, sería una muestra evidente de falta de consentimiento de cualquier tipo de asistencia militar, cerrando el paso a interpretaciones expansivas.

En este punto, aunque no parece que sea el caso, resulta pertinente referirnos a la práctica norteamericana antiterrorista desarrollada en Pakistán tras el 11-S. En un contexto en el que las acciones de EE.UU. en dicho país eran rechazadas por el grueso de su población, fundamentalmente por el elevado número de víctimas civiles derivado de los ataques con drones norteamericanos y la necesidad de combatir al grupo terrorista Al Qaeda, ambos países acordaron una intervención por invitación secreta. Así, mientras públicamente los lideres de Pakistán negaban taxativamente dicha intervención, en secreto seguían consintiendo las actuaciones antiterroristas norteamericanas^[14]. Al tratarse de una práctica clandestina, desconocemos hasta qué punto es frecuente pero, sin lugar a duda, es una cuestión a tener en cuenta.

En definitiva, de concretarse la voluntad de EE.UU. de intervenir en México para combatir militarmente a los cárteles, nos encontraríamos con un acto de agresión que violaría los principios estructurales de prohibición de amenaza o uso de la fuerza, la no injerencia en asuntos internos y la soberanía del Estado mexicano. En este sentido, la única vía lícita para que pudiera darse una acción militar de estas características sería mediante un acuerdo de asistencia militar entre el Gobierno mexicano y su homólogo estadounidense, algo que, hoy por hoy, no hay visos de que suceda.

Bibliografía

Aritz Obregón Fernández, “La inaplicabilidad de la doctrina unwilling or unable en la lucha antiterrorista: una manifestación del Derecho internacional hegemónico”, en Oñati Socio-Legal Series, vol. 13, núm. 5, 2023, pp. 1783–1816. en https://doi.org/10.35295/osls.iisl.1786 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Ashley Deeks, “Unwilling or Unable: Toward a Normative Framework for Extraterritorial Self-Defense”, en Virginia Journal of International Law, vol. 52, núm. 3, 2012, pp. 483–550, en https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1971326 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Brain Finucane, “Dangerous Words: The Risky Rhetoric of U.S. War on Mexican Cartels”, International Crisis Group, 17 de julio de 2023, en https://www.crisisgroup.org/united-states/dangerous-words-risky-rhetoric-us-war-mexican-cartels (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

CNN en Español, “AMLO, sobre intervención armada de EE.UU: "A México se le respeta. No somos una colonia de EE.UU”, en Youtube, 9 de marzo de 2023, en https://www.youtube.com/watch?v=GiLB-xgcQXE (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Consejo de Seguridad, “Resolución 2292 (2016)”, S/RES/2292(2016), 14 de junio de 2016, disponible en https://undocs.org/es/S/RES/2292(2016) (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Consejo de Seguridad, “Carta de fecha 9 de octubre de 2019 dirigida a la Presidencia del Consejo de Seguridad por el Representante Permanente de Turquía ante las Naciones Unidas”, S/2019/804, 9 de octubre de 2019, en https://undocs.org/es/S/2019/804 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Consejo de Seguridad, “Carta de fecha 14 de noviembre de 2023 dirigida a la Presidencia del Consejo de Seguridad por la Representante Permanente de los Estados Unidos de América ante las Naciones Unidas”, S/2023/877, 14 de noviembre de 2023, en https://undocs.org/es/S/2023/877 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Estados Unidos, Report on the Legal and Policy Frameworks Guiding the United States' Use of Military Force and Related National Security Operation, 2016, p. 11, en https://www.hsdl.org/c/abstract/?docid=798033 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Estados Unidos, “Remarks at an Arria-Formula Meeting on Upholding the Collective Security System of the UN Charter (via VTC)”, en S/2021/247, 8 de marzo de 2021, pp. 30-31, en https://undocs.org/es/S/2021/247 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Estados Unidos, “Authorization for the Use of Military Force to Combat, Attack, Resist, Target, Eliminate, and Limit Influence Resolution or the AUMF CARTEL Influence Resolution”, en Congreso de Estados Unidos, 12 de enero de 2023 (EEUU) en https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-joint-resolution/18/text (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Euronews, “Estados Unidos | Trump supera a Biden en las encuestas en cinco de los seis estados clave”, Euronews, 6 de noviembre de 2023, en https://es.euronews.com/2023/11/06/estados-unidos-trump-supera-a-biden-en-las-encuestas-en-cinco-de-los-seis-estados-clave (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Greg Miller, y Bob Woodward, “Secret memos reveal explicit nature of U.S., Pakistan agreement on drones”, The Washington Post, 24 de octubre de 2013, https://www.washingtonpost.com/world/national-security/top-pakistani-leaders-secretly-backed-cia-drone-campaign-secret-documents-show/2013/10/23/15e6b0d8-3beb-11e3-b6a9-da62c264f40e_story.html (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Jonathan Landay, et al., “Republican-proposed attacks on Mexican cartels could lead to American casualties”, Reuters, 22 de septiembre de 2023, en https://www.reuters.com/world/us/republican-proposed-attacks-mexican-cartels-could-lead-american-casualties-2023-09-22/ (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Maggie Haberman, “Trump Proposed Launching Missiles Into Mexico to ‘Destroy the Drug Labs,’ Esper Says”, The New York Times, 5 de mayo de 2022, en https://www.nytimes.com/2022/05/05/us/politics/mark-esper-book-trump.html (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

Notas a pie de página

^[1] Estados Unidos, “Authorization for the Use of Military Force to Combat, Attack, Resist, Target, Eliminate, and Limit Influence Resolution or the AUMF CARTEL Influence Resolution”, en Congreso de Estados Unidos, 12 de enero de 2023 (EEUU) en https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-joint-resolution/18/text (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023) y Jonathan Landay et al., “Republican-proposed attacks on Mexican cartels could lead to American casualties”, Reuters, 22 de septiembre de 2023, en https://www.reuters.com/world/us/republican-proposed-attacks-mexican-cartels-could-lead-american-casualties-2023-09-22/ (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[2] Brain Finucane, “Dangerous Words: The Risky Rhetoric of U.S. War on Mexican Cartels”, International Crisis Group, 17 de julio de 2023, en https://www.crisisgroup.org/united-states/dangerous-words-risky-rhetoric-us-war-mexican-cartels (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[3] Maggie Haberman, “Trump Proposed Launching Missiles Into Mexico to ‘Destroy the Drug Labs,’ Esper Says”, The New York Times, 5 de mayo de 2022, en https://www.nytimes.com/2022/05/05/us/politics/mark-esper-book-trump.html (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[4] Aunque por el momento el expresidente no ha logrado la candidatura presidencial de su partido, las encuestas le sitúan por encima del presidente Biden. Véase: Euronews, “Estados Unidos | Trump supera a Biden en las encuestas en cinco de los seis estados clave”, Euronews, 6 de noviembre de 2023, en https://es.euronews.com/2023/11/06/estados-unidos-trump-supera-a-biden-en-las-encuestas-en-cinco-de-los-seis-estados-clave (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[5] Consejo de Seguridad, “Resolución 2292 (2016)”, S/RES/2292(2016), 14 de junio de 2016, disponible en https://undocs.org/es/S/RES/2292(2016) (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[6] Véanse los puntos 3 y 4 de la Resolución 2292 (2016), citada supra.

^[7] El Gobierno turco se llegó a amparar en simples disposiciones genéricas para justificar sus acciones. Por ejemplo, véase: Consejo de Seguridad, “Carta de fecha 9 de octubre de 2019 dirigida a la Presidencia del Consejo de Seguridad por el Representante Permanente de Turquía ante las Naciones Unidas”, S/2019/804, 9 de octubre de 2019, en https://undocs.org/es/S/2019/804 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[8] A modo de ejemplo, véase una de las últimas alegaciones en legítima defensa: Consejo de Seguridad, “Carta de fecha 14 de noviembre de 2023 dirigida a la Presidencia del Consejo de Seguridad por la Representante Permanente de los Estados Unidos de América ante las Naciones Unidas”, S/2023/877, 14 de noviembre de 2023, en https://undocs.org/es/S/2023/877 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[9] La Administración Obama explicitó esta concepción que mantuvieron tanto la Administración Trump como la presente Administración Biden. Véase: Estados Unidos, Report on the Legal and Policy Frameworks Guiding the United States' Use of Military Force and Related National Security Operation, 2016, p. 11, en https://www.hsdl.org/c/abstract/?docid=798033 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[10] Estados Unidos, “Remarks at an Arria-Formula Meeting on Upholding the Collective Security System of the UN Charter (via VTC)”, S/2021/247, 8 de marzo de 2021, en https://undocs.org/es/S/2021/247 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[11] Se trata de una doctrina utilizada con intensidad durante el conflicto siro. Véase su conceptualización moderna en Ashley Deeks, “Unwilling or Unable: Toward a Normative Framework for Extraterritorial Self-Defense”, en Virginia Journal of International Law, vol. 52, núm. 3, 2012, pp. 483–550, en https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1971326 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[12] Aritz Obregón Fernández, “La inaplicabilidad de la doctrina unwilling or unable en la lucha antiterrorista: una manifestación del Derecho internacional hegemónico”, en Oñati Socio-Legal Series, vol. 13m núm. 5, pp. 1783–1816. en https://10.35295/osls.iisl.1786 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[13] CNN en Español, “AMLO, sobre intervención armada de EE.UU: "A México se le respeta. No somos una colonia de EE.UU”, en Youtube, 9 de marzo de 2023, en https://www.youtube.com/watch?v=GiLB-xgcQXE (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).

^[14] Greg Miller y Bob Woodward, “Secret memos reveal explicit nature of U.S., Pakistan agreement on drones”, The Washington Post, 24 de octubre de 2013, https://www.washingtonpost.com/world/national-security/top-pakistani-leaders-secretly-backed-cia-drone-campaign-secret-documents-show/2013/10/23/15e6b0d8-3beb-11e3-b6a9-da62c264f40e_story.html (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2023).